탄소중립기본법 개정 공포, 2035년 온실가스 감축목표 53~61%
2035년까지 한국이 줄여야 할 온실가스의 양이 법률에 적혔습니다. 2018년 대비 **하한 53%, 상한 61%**입니다. 기준인 2018년 순배출량 742.3백만톤에 대입하면 하한은 348.9백만톤, 상한은 289.5백만톤입니다. 두 숫자 사이는 59.4백만톤, 2035년 그 한 해에만 이만큼이 갈립니다.
두 숫자의 법적 무게는 같지 않습니다. 개정법 제8조 제3항은 하한만 "배출권거래제 등의 규제가 적용되는 목표"로 한다고 정했습니다. 상한 61%도 법률에 분명히 적혀 있지만 그 숫자를 지키게 만드는 장치는 조문에 없습니다.
단계를 먼저 밝혀 둡니다. 이 개정법(법률 제21893호)은 2026년 9월 8일 공포됐고 아직 시행 전입니다. 부칙 제1조가 "공포 후 6개월이 경과한 날"로 정해 2027년 3월 9일부터 시행될 예정입니다. 지금 적용되는 조문은 개정 전 조문입니다.
하한과 상한 사이는 59.4백만톤이다. 규제가 걸리는 쪽은 왼쪽 막대다.
무엇이 정해졌나 — 2035년 53~61%가 법률에 박혔다
개정법 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 제8조 제4항은 이렇게 적혀 있습니다.
정부는 2035년까지의 중장기감축목표의 하한 및 상한을 각각 53퍼센트 및 61퍼센트로 한다.
대통령령에 위임한 것이 아니라 법률이 직접 숫자를 적었습니다. 다만 하한과 상한의 확정값이 등호로 적힌 연도는 2035년이 유일합니다. 2030년의 35%, 2040년의 69%와 80%, 2045년의 84%와 90%는 "이상"이 붙은 최저선이거나 "수준"이라는 대략의 폭일 뿐, 그 해 목표값 자체는 아닙니다.
기준도 바뀌었습니다. 신설된 제2조 제8호의2는 감축 비율의 기준을 2018년 국가 온실가스 순배출량으로 못 박았습니다. 개정 전 제8조 제1항은 "2018년의 국가 온실가스 배출량"이라고만 돼 있었습니다. 흡수량을 뺀 순배출량이 법률 문언에 들어간 것은 이번이 처음입니다.
| 목표 연도 | 하한 | 상한 | 어디에 적혀 있나 |
|---|---|---|---|
| 2030년 | 35% 이상 | — | 대통령령 (제8조 제2항) |
| 2035년 | 53% | 61% | 법률 직접 (제8조 제4항) |
| 2040년 | 69% 이상 | 80% 수준 | 대통령령 (제8조 제5항) |
| 2045년 | 84% 이상 | 90% 수준 | 대통령령 (제8조 제6항) |
오해도 하나 짚어 둡니다. "2030년 목표가 40%에서 35%로 낮아졌다"는 읽기인데, 그렇지 않습니다. 개정 전 제8조 제1항도 이미 "35퍼센트 이상의 범위에서 대통령령으로 정하는 비율"이었습니다. 40%는 법률이 아니라 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 시행령 제3조 제1항에 있는 숫자이고 이번 개정은 시행령을 건드리지 않았습니다.
헌법재판소가 2년 전 명령한 것
이 개정은 국회가 스스로 시작한 일이 아닙니다. 헌법재판소는 2024년 8월 29일 2020헌마389 등 병합 사건에서 이 법 제8조 제1항에 헌법불합치를 선고했습니다.
기후위기 대응을 위한 탄소중립‧녹색성장 기본법 제8조 제1항은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항은 2026. 2. 28.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용된다.
헌재가 문제 삼은 것은 목표의 높낮이가 아니라 없음이었습니다. 결정 요지는 제8조 제1항이 "2031년부터 2049년까지의 감축목표에 관하여 그 정량적 수준을 어떤 형태로도 제시하지 않았다"는 점에서 과소보호금지원칙 및 법률유보원칙에 반해 기본권 보호의무를 위반했다고 정리했습니다. 목표를 비워 둔 것이 "미래에 과중한 부담을 이전하는 방식"이라는 이유였습니다. 헌재는 나아가 "2031년 이후의 기간에 대해서도 그 대강의 내용은 '법률'에 직접 규정되어야 한다"고 했습니다. 이 판시가 이번 개정을 재는 잣대입니다.
뒤집히기 쉬운 사실도 함께 적습니다. 헌재는 2030년 40% 목표를 위헌이라고 하지 않았습니다. 40%를 다툰 청구는 기각됐고 위헌 판단의 대상은 2031~2049년 구간이 비어 있다는 것 하나였습니다.
시한은 2026년 2월 28일이었습니다. 19건의 의원 법률안을 통합한 기후특위 대안이 본회의를 통과한 것은 8월 26일로 179일, 공포는 9월 8일로 192일을 넘겼습니다. 그 사이의 법적 효과는 1차 자료로 확인하지 못해 단정하지 않겠습니다. 본회의 표결은 참여연대가 국회 의안정보를 집계한 기록 기준으로, 의안 제2220801호가 2026년 8월 26일 제438회 제2차 본회의에서 총원 299석 중 재석 204명이 참여해 찬성 174명, 반대 15명, 기권 15명으로 원안가결됐습니다.
제8조의 감축목표 규정은 제1항 하나에서 제1~6항 여섯 개로 늘었고 조 전체로는 7항에서 12항이 됐다. 숫자가 법률에 박힌 것은 제4항 하나다.
'범위형'의 진짜 구조 — 하한에만 규제가 걸린다
핵심은 신설된 제8조 제3항입니다.
정부는 2035년 이후의 중장기감축목표를 하한 및 상한의 범위 형태로 설정한다. 이 경우 하한은 「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」에 따른 배출권거래제 등의 규제가 적용되는 목표로 한다.
규제가 걸리는 쪽은 하한입니다. 상한에 대응하는 문장은 조문에 없습니다. 부칙 제4조가 배출권거래제법 제2조 제3호의 "같은 법 제8조제1항"을 "같은 법 제8조"로 바꿔 배출권거래제를 새 목표 체계 전체에 연결했지만 그 안에서 규제의 기준이 되는 값은 제3항이 지목한 하한입니다.
비판하는 쪽만의 해석이 아닙니다. 기후에너지환경부는 2035 국가감축목표 보도자료에서 "하한 목표는 배출권거래제 등 규제와 연동된 목표로 설정하고, 상한 목표는 정부지원 대폭 확대, 혁신적 기술개발"을 전제로 한다고 밝혔습니다. 정부 스스로 두 숫자의 성격이 다르다고 설명한 것입니다.
청소년기후행동 김보림 활동가는 "문제는 정부의 규제는 결국 가장 아래 목표에 맞춰서 시행될 가능성이 높다는 점이에요. 사실상 낮은 수치가 실제 목표가 되는 셈이죠."라고 말했습니다(경향신문 2026년 8월 18일자 보도). 중랑구 혁신중 학생회 연합과 영림중 학생회 등 청소년 단체들도 8월 4일 청소년 371명이 서명한 선언문을 국회에 전달하며 재개정을 촉구했습니다(오마이뉴스 2026년 8월 12일자 보도).
하한값의 성격에 대해 저희가 직접 계산해 본 것을 덧붙입니다. 2018년을 0%, 2050년을 100%(순배출 0)로 놓고 직선을 그으면 한 해 3.125%p씩 줄어 2035년 53.125%, 2040년 68.75%, 2045년 84.375%가 되고, 법이 정한 하한 53%·69%·84%와 반올림 수준에서 맞아떨어집니다. 다만 어느 공식 자료도 "2018년 기점 직선"이라고 밝히지 않았습니다. 경향신문 보도가 이 경로를 "매년 일정 수준으로 줄여나가는 '선형 감축 경로'"라고 표현하고 있을 뿐입니다. 따라서 위의 값은 확인된 설명이 아니라 수치가 맞물린다는 관찰로만 적습니다.
이 관찰이 걸리는 이유는 공론화 결과 때문입니다. 국회 기후위기특별위원회 시민대표단이 고른 것은 선형이 아니라 초반에 더 많이 줄이는 오목형이었습니다.
법이 정한 하한 세 개는 직선 경로의 값과 맞아떨어진다(자체 계산). 시민대표단이 고른 것은 곡선 쪽이었다.
2040년 목표는 2031년에, 2045년 목표는 2036년에 정한다
헌재가 비어 있다고 지적한 구간은 2031년부터 2049년까지입니다. 개정법은 그 구간에 2035·2040·2045년이라는 세 개의 점을 찍었지만 숫자가 확정된 것은 2035년뿐입니다.
제8조 제5항은 2040년 하한을 "69퍼센트 이상의 범위에서", 상한을 "80퍼센트 수준에서" 대통령령으로 정한다고 했고 제6항은 2045년에 "84퍼센트 이상", "90퍼센트 수준"이라는 같은 형식을 씁니다. 법률이 정한 것은 하한의 최저선과 상한의 대략적인 수준일 뿐입니다. 2035년과 정반대 구조입니다.
기한은 부칙이 정합니다. 부칙 제2조는 2040년 목표를 2031년 6월 30일까지, 2045년 목표를 2036년 6월 30일까지 설정하도록 했습니다. 시행일로부터 각각 약 4년 3개월, 약 9년 3개월 뒤입니다. 기후에너지환경부도 개정안이 국회를 통과한 뒤인 2026년 8월 26일 보도자료에서 "2040년 감축목표는 하한은 69% 이상, 상한은 80% 수준에서 2031년 6월 30일까지 대통령령으로 정하게 되며"라고 밝혔습니다.
| 정해야 할 것 | 기한 | 근거 |
|---|---|---|
| 2035년 부문별·2031~2034년 연도별 | 2027-06-30 | 부칙 제3조 |
| 2040년 하한·상한 | 2031-06-30 | 부칙 제2조 |
| 2040년 부문별·2036~2039년 연도별 | 2031-12-31 | 부칙 제3조 |
| 2045년 하한·상한 | 2036-06-30 | 부칙 제2조 |
| 2045년 부문별·2041~2044년 연도별 | 2036-12-31 | 부칙 제3조 |
| 2050년 부문별·2046~2049년 연도별 | 2041-12-31 | 부칙 제3조 |
법이 목표를 확정했다기보다 확정할 기한을 5년과 10년 뒤로 미뤘다고 읽는 편이 정확합니다. 2031년 6월과 2036년 6월에 어떤 정부와 국회가 그 숫자를 정할지는 알 수 없습니다. 헌재가 요구한 것이 "대강의 정량적 수준"이었던 만큼, 이 구조가 그 요구를 충족했는지는 다툴 여지가 있습니다.
숫자가 정해진 지점은 2035년뿐이다. 나머지는 기한만 정해져 있다.
반대 논리는 정반대 두 방향에서 나왔다
반대 논리는 두 방향에서 나왔지만 표결 결과는 그 구도와 또 달랐습니다. 참여연대가 국회 의안정보를 집계한 8월 26일 본회의 기록을 보면 국민의힘은 표를 던진 51명 중 44명이 찬성했고 반대 3명·기권 4명이었습니다. 본회의에 오른 이 대안 자체가 기후특위 법안소위원회에서 여야 합의로 마련된 것입니다. 반대 15표 중 12표는 오히려 진보 진영에서 나왔습니다 — 조국혁신당 6명, 진보당 4명, 사회민주당 1명, 기본소득당 1명입니다.
국민의힘 쪽의 반대는 표가 아니라 심사 과정의 발언으로 나타났습니다. 아래 발언은 모두 경향신문이 2026년 8월 26일 보도한 것입니다.
이종배 의원은 4월 13일 기후특위 전체회의에서 "우리도 후발국으로서 지나치게 이렇게 앞서가는 건 좀 문제가 있지 않냐"고 했고 4월 23일 법안소위에서는 "환경에 따라서 바뀌는 상황도 있고… 이것을 너무 절대치로 생각하고 우리가 자꾸 논의를 하는 것 같아서"라고 말했습니다. 김소희 의원은 4월 16일 소위에서 "앞에 많이 줄이는 게 미래 세대를 위하는 것처럼 얘기하시는 것은 대단히 잘못된 발언"이라고 했습니다. 공론화를 두고 서범수 의원은 "답정너식 설문조사인 것 같아요"라고 했고 조지연 의원은 공론화가 "요식행위에 불과했다"는 지적을 인용해 따져 물었습니다.
감축은 국제 경쟁 속의 부담이고 헌재 결정도 상황에 따라 달리 볼 수 있으며, 공론화는 결론이 정해진 절차였다는 논리입니다. 셋 다 반박할 지점이 있습니다.
"절대치가 아니다"에는 개정의 경위가 답을 대신합니다. 개정법 제8조에는 국가법령정보센터가 "2024.8.29 헌법재판소에서 헌법불합치 결정된 이 조 제1항을 개정함"이라는 개정 주기를 달아 두었습니다. 국회가 법률에 적어 넣은 문장은 아니지만 개정의 출발점이 헌재 결정이라는 데는 정부도 같은 말을 합니다. 기후에너지환경부는 8월 26일 보도자료에서 "이번 탄소중립기본법 개정안은 위 헌법불합치 결정의 후속 입법으로"라고 밝혔습니다. 그러면서도 국회는 헌재가 정한 시한을 179일 넘겼습니다.
"후발국이라 앞서가면 안 된다"에는 국회가 통과시킨 조문이 다른 말을 합니다. 개정 제8조 제1항은 감축목표가 "전지구적인 감축 노력의 관점에서 우리나라가 기여하여야 할 몫에 부합"해야 한다고 정합니다. 기준은 다른 나라와의 순위가 아니라 우리 몫입니다.
"답정너 설문"에는 숫자를 봐야 합니다. 경향신문 보도에 따르면 시민대표단(약 300명)의 오목형 지지는 1차 조사 51.2%에서 26.7%포인트 올라 2차 조사 77.9%가 됐고 선형은 17.2%포인트 내려 19.9%가 됐습니다. 선형의 1차 조사값 37.1%는 보도에 적힌 숫자가 아니라 사후 19.9%에 감소폭 17.2%포인트를 더한 값입니다. 결론이 미리 정해진 절차였다면 숙의를 거치며 이만큼 움직인 이유를 설명하기 어렵습니다. 다만 이 수치는 공론화위원회 결과보고서 원문이 아니라 언론 보도를 경유한 값이고 시민대표단 규모도 매체마다 300명과 312명으로 갈립니다. 312명으로 집계한 CBS노컷뉴스는 2차 조사 결과를 "시민대표 312명은 약 80%가 초기에 더 많이 감축하는 방식을 지지해서 시민사회단체와 의견을 같이했습니다"라고 전했습니다(2026. 4. 18.자).
다만 네 사람이 최종적으로 던진 표는 발언과 달랐습니다. 이종배·김소희·서범수 의원은 본회의에서 찬성했고 조지연 의원은 기권했습니다. 심사에서 꺼낸 문제의식이 표결로는 이어지지 않은 셈입니다.
산업계의 우려도 조문에 흔적을 남긴 것으로 보입니다. 신설된 제8조의2는 정부가 감축 기술의 연구개발·설비투자 및 상용화 등에 행정적·재정적 지원을 하여야 한다고 정합니다. 다만 이 조문에는 액수도 기한도 수단도 없습니다.
반대의 또 한 축은 진보 쪽이고, 앞의 반대 12표가 그것입니다. 경향신문 보도에 따르면 8월 13일 기후특위 의결에서도 반대표를 던진 두 명은 조국혁신당 서왕진 의원과 진보당 정혜경 의원이었습니다. 서왕진 의원은 "개정안에 담긴 선형 경로는 헌재 결정에도, 시민 공론화 결과에도 부합하지 않는다"고 밝혔고, 정혜경 의원은 이 개정안을 "헌재 결정의 핵심인 세대 간 형평성을 무시하고 국민을 기만하는 개정안"이라고 꼬집었습니다. 같은 조문이 한쪽에서는 과도한 부담으로, 다른 쪽에서는 헌재 요구에 못 미치는 후퇴로 읽힌 것입니다.
시행 전까지 남은 것
다시 확인합니다. 이 법은 아직 시행되지 않았습니다. 2027년 3월 9일부터 시행될 예정입니다.
가장 먼저 오는 기한은 2027년 6월 30일입니다. 2035년분 부문별감축목표와 20312034년 연도별 목표를 그때까지 정해야 합니다(부칙 제3조). 정부가 2025년 11월 발표한 2035 국가감축목표에는 부문별 감축률이 이미 범위로 나와 있습니다. 감축률이 부여된 일곱 부문은 전력·산업·건물·수송·농축수산·폐기물·탈루이고 전부 범위형입니다. 붙임3 표에 괄호로 감축률이 붙은 부문은 여덟이지만 냉매는 +10.4+18.6%로 오히려 늘어 감축 부문에서 뺐습니다. 전력 68.875.3%, 산업 24.331.0%, 건물 53.656.2%, 수송 60.262.8%가 그것이며 앞의 순배출량 348.9백만톤과 289.5백만톤도 이 자료의 붙임3 표에 그대로 적혀 있습니다. 부문별 목표가 하한 쪽에 맞춰질지 상한 쪽에 맞춰질지가 첫 번째로 지켜볼 지점입니다.
두 번째는 배출권거래제 할당이 어느 값을 기준으로 계산되는지, 세 번째는 2031년 6월 30일에 정해질 2040년 하한이 최저선인 69%에 머무를지입니다.
마지막은 법안을 심사한 여당 의원의 말입니다. 더불어민주당 박지혜 기후특위 법안소위 위원장은 2026년 8월 13일 기후특위 전체회의에서 "본 법안이 기후 시민들의 눈에는 다소 부족해 보일 수도 있으며 법안을 심의한 저조차 아쉬운 점이 있다"고 말했습니다. 하한과 상한 사이의 59.4백만톤을 어느 쪽으로 밀지는 이제 법률이 아니라 대통령령과 배출권거래제 할당이 정하게 됩니다.
근거와 참고
- 국가법령정보센터 — 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 (법률 제21893호, 2027. 3. 9. 시행예정판)
- 국가법령정보센터 — 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 시행령 (제3조 제1항 40퍼센트)
- 헌법재판소 — 기후위기 대응을 위한 국가 온실가스 감축목표 사건 (2020헌마389 등)
- 기후에너지환경부 — '35년까지 '18년 대비 온실가스 53%~61% 감축 (2025. 11. 10.)
- 기후에너지환경부 — 2035 NDC 부문별 온실가스 감축목표(붙임3) (2025. 11. 10.)
- 기후에너지환경부 — (참고) 탄소중립기본법 개정안·기후적응법 제정안 국회 통과 (2026. 8. 26.)
- 참여연대 의안정보 — 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법 일부개정법률안(대안) 표결 (2026. 8. 26. 본회의, 정당별 찬반 포함)
- 국회 의안정보시스템 — 기후특위 대안에 반영돼 폐기된 의원 법률안 19건
- 경향신문 — 탄소중립기본법 발목 잡은 기후특위 '말말말' (2026. 8. 26.)
- 경향신문 — "개정안 탄소감축 목표도 고무줄…국가가 기후위기 대응 책무 방기" (2026. 8. 18.)
- 경향신문 — '탄소중립기본법', 국회 본회의로…환경단체 "위헌" "무책임" 반발 (2026. 8. 13.)
- 경향신문 — 탄소 감축 '더 빨리·더 많이'…시민 78% '조기 감축' 선택 (2026. 4. 13.)
- CBS노컷뉴스 — 시민숙의 결과 '조기 감축' 우세…정부 NDC 조정되나[기후로운 경제생활] (2026. 4. 18.)
- 오마이뉴스 — 청소년 371명 '탄소중립법' 재개정 촉구 (2026. 8. 12.)
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